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打造电子监察卫士 发挥科技防腐能力
来源:执法效能监察室

        摘要:电子监察系统是国家监察部与联合国计划开发署的“中国廉政建设”国际合作项目,现已在广东省21个地级以上市全面铺开,一些地方已经实现省、市、县(区)、镇(办)、村(居)五级联网监察。电子监察系统具备实时监控、预警纠错、绩效测评、投诉处理和信息服务等功能,它的运用极大地提高了行政效率,进一步规范了行政行为,对行政效能建设起到了巨大的推动作用。
   

        本文结合电子监察的功能特点和广东省电子监察系统建成运行以来的实际情况和运行效果,分析研究了电子监察系统目前存在的问题,并针对这些问题提出切实可行的对策和建议,力图为行政审批电子监察系统的发展和完善提供一些思路。

        一、电子监察系统产生的条件和背景
        入世以后,我国国内发展遇到了传统的历史惯性与市场化内在需求之间的剧烈冲突。政府经历着前所未有的挑战,更面对着深化改革的重重考验,担负着“透明管理”和提高综合执法效能的巨大压力。一批指导性的政策法规相继出台,相关的法律法规也在积极修订之中,公共政策呼之欲出。这在运用环境上,为乘势创新行政监察管理手段,打造行政执法精兵利器,推进执法方式改革,提供了难得的发展机遇。
近几年,计算机硬件性能价格比大大提高,管理软件功能不断加强,数码成像、液晶显示、互动电视、宽带网络等应用技术日趋成熟。人们走进了网络时代,效能管理成为各级政府追求的目标,专家学者的声音空前响亮,信息公开已经开始走向制度化。《中国C网呼之欲出》一文中指出,国人将在新世纪建造一条崭新的、属于我们自己的信息高速公路。这在技术保障上,为建设“电子监察系统”,用高新技术装备执法精良之师,提高行政管理效能,提供了良好的物质条件。
改革开放以来成功和失败的经验,帮助我们确认这样一种观点:惟有理念创新、制度创新和工具创新并举,我们才能共同铸就新时代,才能实现中华民族的繁荣富强。理念创新——我们的政府需要对“透明管理、效能管理”有全新的认识;制度创新——我们的行政部门要对所有“行政环节”做出适应性调整;工具创新——即手段创新,其加快实施的准则应当是“现代行政执法手段与现代行政管理效果相匹配”。电子监察系统正是在这种思想观点的指导下,逐步建立和发展起来的。
        二、电子监察的功能和作用
电子监察是利用网络信息技术,创新行政监管模式,实现监察方式、监察内容、监察手段和政府运行机制变革与创新的一种有效形式。电子监察系统主要是通过统一的数据交换平台实时采集本地区相关部门的数据信息,全盘掌握行政权力的运行情况。在采集行政业务数据的基础上完成相关数据统计、分析与查询,进而实现监察功能,对违法违纪行为自动发出警告,提醒监察机关进行处理,同时,对各部门行政效能进行绩效评估,对群众的投诉及时进行处理,从而达到规范行政行为、提高行政效能的目标。
电子监察针对行政权进行事前、事中、事后的办事流程、办事效率、资金使用、收费合理等方面进行全方位的监察,以促进行政部门公正廉洁、优质高效服务。具体功能主要包括实时监察、预警纠错、绩效测评、综合查询、统计分析、投诉处理等,实现以下几个方面的监察作用:
       (一)实时监察
实时监察主要功能是在采集数据的基础上对行政行为实现自动监控,凡违反办事程序的,提供时限判别、资金监控、流程跟踪、资料对比、异常处理监督、统计分析预警等自动判别监察和辅助判别监察,及时发现问题,事先、事中提醒相关部门和行政许可人,避免发生行政过错。
       (二)程序监察
程序监察主要针对使用行政权过程的监察。程序监察对象包括:行政行为的内容、法律依据、数量、方式、程序、证件及有效期、法律效力、年审或年检等。针对不同的行政行为预先在系统中设置规则,当进行程序监察时可以直接调出比对。程序监察可以对享有特殊规定和特殊情况的许可事项进行监察。例如需要多个部门联合许可的行政许可、市政府规定的大企业直通车服务等。
       (三)时限监察
时限监察是根据法律法规的规定在系统中对时限进行设定,采集行政行为的数据,系统对超期的行为自动预警,并将预警信息以邮件、短信等方式自动通知办理单位尽快处理。行政行为超过设定期限的,系统自动提醒监察局查明问题原因并进行责任追究。
       (四)综合监察
综合监察主要对行政行为从时限、收费、程序等各个方面进行综合监察,出现违法违规现象的,综合提示处理。系统运行界面显示各个行政行为实施机关的一个总的监察情况。
       (五)异常监察
异常监察中的异常情况主要包括不予批准,不受理、补交材料等现象,对于发生异常的事项,查看给出理由和法律依据,没有给出理由或理由不充分的,可以要求给出解释。异常情况不能给出合理原因的,将进行责任追究。
       (六)资金费用监察
资金费用监察是指对行政权使用过程中涉及到资金使用、资金流动、收费情况等进行监察,系统能够自动对比发现问题,
       (七)投诉监察
投诉监察主要是投诉处理子系统的结果反映。在这里可以查看各行政部门受理、办理投诉情况,总件数等情况。投诉处理子系统是有关办事效率、依法行政、廉政建设、服务态度等方面的投诉的处理模块。
       (八)预警纠错
预警纠错是指对行政审批事项临近办理时限的,能够通过手机短信通知实施机关和有关负责人;对超过时限的,自动出示红黄牌,生成相关文书,并发出建议书,督促有关部门追究有关人员行政过程责任并落实整改。对不许可,不受理、补交材料等异常情况,实行重点监察。对违法规定的其他行为,也可及时发现,以便及时纠正。

        三、电子监察系统应用现状和成效
电子监察系统具有覆盖面宽、容量大,独立运行、操作便捷,资源共享、综合运用的特点,其推广和应用,为建设服务、廉洁、高效、法治、责任政府发挥了积极作用,收到了良好效果:
      (一)创新了监察手段。通过推行电子监察,将廉政监察、效能监察和执法监察融为一体,实现了“三个结合”(网络技术与行政监察工作相结合,事前、事中、事后监察相结合,超前防范、动态监管和硬性约束相结合),做到了“四个转变”(变事后监督为全过程监督;变内部监督为内外监督相结合;变静态监督为动态监督;变单层次监督为多层次监督),拓展了行政监察的领域和视野,提升了行政监察的整体效能。
      (二)推进了政务公开。通过推行电子监察,把各部门行使行政权的全过程纳入监察,整个过程清晰明了,通过事先设好监察点,及时发现违法违规行为和异常情况,将权力置于监督之下;通过推行电子监察,按照政务公开的要求,公开条件、公开办理、公开结果,使行政权力运行置于“阳光”之下,有利于人民群众行使知情权、参与权、监督权等民主权利,便于社会监督,有效防治了行使权力过程中的暗箱操作、吃拿卡要和乱作为、乱收费等现象,有力促进了从源头上预防和治理腐败的工作。
      (三)实现了高效便民。以满足企业和公众需求为出发点,把申报、办证、年审、纳税等群众办理较多、业务量较大、关系公共利益的审批纳入电子监察系统进行监控,把便民、实效作为衡量电子监察系统成效的重要指标,充分利用网络资源和信息技术,加强政府窗口部门的协同办公,切实缩短公民、法人和其他组织申办行政事务的时间,降低办事成本,保障群众利益。据调查,在广州市,行政审批电子监察系统投入使用后,一些部门行政审批的平均时间减少了三分之一,而且行政审批过程中大大减少了人情、关系等人为因素的影响。在广东省惠州市,行政审批的提前办结率已经由2007年的80.9%提高到2008年的97.29%。
       (四)提高了政府部门执行力。通过实时监控、信息服务和绩效测评等多种手段,对各行政部门执行上级和市委、市政府的决策情况进行监督,并通过监督为责任追究提供依据,提高各行政机关的执行力。在惠州市,市级行政审批电子监察系统已对49个单位的299705宗行政审批事项进行实时监控,共发出预警345个、黄牌12张和红牌6张。预警和红黄牌出现后,惠州市监察局根据不同的情况,分别给予了严肃处理。相关单位的领导和工作人员都感受到了极大的压力和责任,主动开始组织大规模的业务培训,一改往日拖沓、应付的工作作风,提高了行政效能。
        (五)改进了工作作风。通过推行电子监察,各单位都把窗口建设作为树立部门形象的重要场所,给予了高度重视,由过去群众围着部门转,部门围着领导转,变为现在领导围着窗口转,窗口围着群众转;窗口工作人员纪律意识明显增强,服务质量明显提高,由过去的让我服务转变为现在的我要服务,由被动服务转变为主动服务,对所承办的每一个事项,做到了符合条件立即办、材料不全帮助办、重点事项联合办、上门服务预约办。
        (六)优化了发展环境。通过推行电子监察,营造了优质高效的服务环境、阳光透明的政务环境、便捷协调的机制环境、文明和谐的人文环境,对吸引外来投资作用巨大。
经过几年的不懈努力,广东省电子监察系统建设已经初具规模,效果日益显现。其中,行政审批电子监察系统技术较为成熟,作用发挥较好。截至08年12月,广东省已纳入行政审批电子监察系统的政府部门和单位共947个,行政许可和非行政许可审批等事项共9639个,仅12月单月全省纳入电子监察系统监控的行政审批业务就达746162件,办结738475件(含上月结转),提前办结670830件,平均提前办结率为95.9%。在惠州市,08年市级电子监察系统共监督行政审批事项138921件,其中办结131860件,年度提前办结率高达95.6%。
随着科技的快速发展和监察要求的不断提高,电子监察领域需要不断拓宽,监察效力也亟待提高,打造综合性、高水平的电子监察系统已经成为必然趋势。广东省省纪委、省监察厅已经做出部署,决定将电子监察拓展到土地交易、产权交易、建设工程交易、政府采购等18个容易滋生腐败问题的重点领域。

         四、电子监察的问题和思考
虽然电子监察提高了行政效能,效果显著。但是,在利用电子监察系统推进效能建设过程中,也发现了一些问题,必须引起重视:
        (一)数据采集的问题。数据收集是电子监察系统的第一个环节,是保证系统正常运转的基础,是做出正确决策的前提,因此数据采集关系到整个系统功能的实现,不容忽视。目前各地在数据报送上存在的问题,主要包括两个方面:一是数据报送不准确。一些单位和部门为了应付电子监察,会有选择的报送数据,一些处理不当的情况会隐匿不报,导致一些行为没有纳入电子监察系统监控,造成系统收集到的数据不够全面、准确。二是数据报送不实时。目前,一些地区和单位由于受到软硬件条件的限制,采取手工方式报送数据,由于手工报送受人为因素影响较大,因此数据报送不实时的问题突出。
        (二)被监督部门的问题。作为被监督的对象,各单位对待电子监察的态度有两种倾向:一是排斥。行使行政权力的职能单位对电子监察系统的排斥态度可想而之,多了一双眼睛在身后监督,使许多单位感到如坐针毡、如芒在背。因此,规避电子监察系统的现象普遍存在,这些单位会以安全、保密或垂直管理等理由将一些行政行为不纳入电子监察系统进行监控。二是轻视。有一些职能单位轻视电子监察系统的作用,还没有认识到使用系统报送数据已经是日常工作的重要组成部分,操作人员不负责、操作不熟练的情况在各个地区普遍存在。
        (三)资源浪费的问题。目前,各地市都是自主开发电子监察系统,造成重复建设,资源浪费问题严重。而且由于各地市都自成一套体系,导致各地系统之间无法兼容,信息交流出现障碍,给电子监察系统联网和进一步发展带来困难。
(四)技术支撑的问题。电子监察系统是将高新科学技术运用在行政管理之中,以达到提高行政效能的目的。软件是整个电子监察系统的核心,是电子监察系统功能实现与否的关键,目前主要存在两个方面问题:一是系统软件科技水平普遍较低。目前,各地市都是自主开发系统,开发力量分散,由于受经济条件和行政级别的限制,各地市很难保证足够的资金投入,而且除了广州、深圳等经济技术发达地区,其它地区的技术开发能力也普遍较差,因此很难建设成科技水平非常高、功能非常完善的电子监察系统。二是缺乏专职的、高水平的软件技术人员。电子监察系统是庞大的网络管理系统,涉及到的部门和环节众多、问题现实复杂,非常需要高水平的专职技术人员对其进行维护、更新和优化,以应对复杂问题和突发情况,确保其正常运转。目前,由于各方面条件的限制,许多地区都难以达到这一要求。
        (五)作用发挥的问题。电子监察系统作用能否完全发挥不仅取决于系统自身,还取决于它的群众基础,只有让社会公众加入进来,依靠群众,共同监督,才能真正实现行政效能的提升。目前,群众对电子监察系统这一高新科技工具还不了解,通过电子监察的投诉处理功能反映行政权力运行中存在的问题还没有走进百姓的生活,这就使得电子监察系统难以达到理想的效果。
        (六)系统潜在的问题。目前,电子监察系统尚处于快速发展阶段,有一些问题还没有凸显,但是应当运用理性的思考,做到未雨绸缪,及早防范,努力把这些问题消灭在萌芽状态。一是网络安全问题。有些地区政府机关“重外网,轻内网”,在建设电子监察系统时考虑不够充分,选择外网办公,为网络安全埋下隐患,随着电子监察系统的影响力不断扩大,电子监察系统就容易成为一些不法分子的目标,一旦受到攻击,将会产生严重后果。二是财力问题。目前,虽然电子监察系统正在快速发展,但是各地资金都属于政府一次性拨款,还没有建立长期、稳定的资金来源渠道,系统建成并投入运行使用后就失去了资金保障,给系统的维护、更新和升级带来困难。

         五、电子监察发展的几点建议
         (一)加强电子政务建设,大力推广网上办公。对电子监察系统而言,只有收集到实时、准确的数据,才能真正做到有效监督,做出正确判断,真正实现提高行政效能的目的。网上办公能够保证数据自动、实时、准确、全面地进入电子监察系统,其原理是将电子监察系统与职能单位自身的内网相连接,一旦有需要监察的数据进入内网,那么该数据就会同步传送到电子监察系统,从而实现监督作用。此外,推广网上办公也可以有效防止对行政审批隐瞒不报的情况发生,减少人为因素的干扰。因此应积极推广电子政务,尽量保证数据收集实时、准确。
         (二)监察部门对职能单位系统的建设和运行要加强指导和检查,积极开展专项督察。面对各职能单位存在的问题,开始阶段只有采取监督检查等硬性措施,才能保证它们进入正确的轨道。采用专项督察可以督促职能单位将应当纳入电子监察系统进行的数据录入系统,同时还能使各单位认识到使用电子监察系统报送数据的重要性。随着系统的运行和功能的日趋完善,各单位产生惯性,逐渐就会主动报送数据,自觉接受监督。
         (三)统一标准,集中建设。建议由中央或省级纪检监察部门制定统一标准,集中力量组织专家攻克技术难关,建设电子监察系统平台的统一模板,同时为各地市根据实际情况增设特色功能预留空间,这样既可以避免重复建设造成的资源浪费,又可以保证系统资源共享顺畅,为系统的联网和发展打下良好的基础。
         (四)聘请高水平技术人员,提高系统科技水平。在电子监察使用过程中经常会出现许多复杂的、突发性的问题,不可能预先建成一套系统一蹴而就地去解决所有问题,因此,需要系统不断地更新、优化和升级来应对各种情况,这就需要强大的技术支持,包括成熟的网络技术、完善的软硬件配置、高水平的技术人员,只有这样才能保证长期的监督效力,提升行政效能。
         (五)扩大影响,使行政效能建设深入人心。电子监察系统的出发点和落脚点是利民惠民,需要通过各种途径和方式加强宣传,使更广大的群众充分了解政府利用电子信息化手段进行反腐倡廉、促进行政机关效能建设等方面所做出的努力;充分倾听群众意见和建议,加强沟通和理解,不断完善系统,扩大电子监察系统的影响,进一步规范行政行为,促进行政机关廉洁勤政,依靠群众,真正实现行政效能的提升。
         (六)高瞻远瞩,统筹规划,消除问题隐患。一是保证电子监察系统的内网建设,提高系统的安全性,将危险消灭在萌芽状态。二是设定专项、稳定资金来源渠道,为系统的维护、优化和升级提供保障,保证系统的可持续性发展。
  

          六、结语
        推进电子监察系统建设,构建多层面、立体式、全方位的电子监察网络体系,是促进廉洁高效服务型政府的重要举措,只有不断地积累经验,发现问题,加快完善电子监察系统,才能实现行政效能建设的飞越,才能真正地为建设法治政府、服务政府、责任政府和效能政府提供有力保证。

(作者系市纪委监察局执法效能监察室主任)

责任编辑:惠州纪委   发布时间:2009-08-06